Di seguito il testo della sentenza N. 00576/2011 REG.PROV.COLL. N. 02076/2010 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 c.p.a., nel giudizio introdotto con il ricorso 2076/10,
proposto da Daniela, Silvia e Luisa Toderini, rappresentate e difese
dall'avv. E. Bandarin Troi, con domicilio presso la Segreteria del
T.A.R. per il Veneto, ex art. 25 c.p.a.;
contro
il Comune di Padova, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv. ti Lotto e Bicocchi, con domicilio
presso la Segreteria del T.A.R. per il Veneto, ex art. 25 c.p.a.;
per l'annullamento
a) dell'ordinanza dirigenziale 2 agosto 2010, con la quale il
responsabile dell'Ufficio edilizia privata del Comune di Padova ha
vietata a Daniela, Silvia e Luisa Toderini l'esecuzione delle opere
richieste con d.i.a. 15 luglio 2010;
b) della deliberazione 26 ottobre 2009 n. 111 del consiglio comunale
di Padova e del relativo allegato recante "Modalità e limiti di
applicazione della L.R. n. 14/2009", con specifico riferimento alle
prescrizioni di cui alla lettera B), punto 17, ed alla lettera C) punto 6,
lettera a).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Padova;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2011 il cons.
avv. Gabbricci ed uditi l’avv. Bandarin Troi per le ricorrenti e l’avv.
Bicocchi per il Comune intimato;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.1. Le ricorrenti sono proprietarie a Padova di un'area parzialmente
edificata, inclusa in un piano di recupero d'iniziativa privata, dove
esse intendono costruire un fabbricato, destinato ad abitazione, per il
quale il Comune ha loro rilasciato il permesso di costruire 29 gennaio
2009, n. 2687/08.
1.2. Prima che l'intervento fosse avviato, le Toderini hanno
comunicato all'Amministrazione, con denuncia d'inizio d'attività, la
loro volontà d’ampliare la costruzione, che esse dichiaravano
destinata a loro abitazione, nei limiti e secondo le previsioni dell'art.
2, II comma, della l.r. 8 luglio 2009, n. 14, nota come “piano casa”.
1.3. Il Comune ha respinto la richiesta, per preteso contrasto
dell'intervento proposto con le linee guida, introdotte dal consiglio
comunale con deliberazione 111/09 in applicazione di quanto
stabilito dall’art. 9, V comma, della stessa l.r. 14/09.
2.1. Le ricorrenti hanno allora impugnato il diniego di esecuzione dei
lavori anzitutto per violazione dello stesso art. 9, III e V comma,
nonché per eccesso di potere per erroneità dei presupposti e della
motivazione.
2.2. Invero, secondo l'Amministrazione resistente, l'intervento in
oggetto contrasterebbe con le prescrizioni di cui alla lettera B), punto
17, ed alla lettera C), punto 6, lettera a), delle citate linee guida, il cui
specifico contenuto per tale è qui irrilevante.
Nella motivazione del provvedimento impugnato, in particolare,
"con riferimento alle osservazioni, secondo le quali le limitazioni di
cui alla delibera comunale sopra citata non sarebbero applicabili alle
prime case di abitazione", l'Ufficio oppone, per contro, come esso
ritenga "che tali limitazioni operino anche nelle fattispecie suddette".
2.3. Il thema decidendum della controversia è cosi delineato: e per darvi
soluzione è anzitutto necessario esaminare le previsioni rilevanti.
2.3.1. Invero, l' art. 2 della ripetuta l.r. 14/09 stabilisce al I comma
che, in deroga alle previsioni dei regolamenti comunali e degli
strumenti urbanistici e territoriali, "è consentito l'ampliamento degli
edifici esistenti nei limiti del 20 per cento del volume se destinati ad
uso residenziale e del 20 per cento della superficie coperta se adibiti
ad uso diverso"; il seguente V comma consente ulteriori incrementi
in ipotesi peculiari, mentre i commi intermedi fissano regole puntuali
per la pratica realizzazione degli stessi ampliamenti.
2.3.2. A sua volta, il successivo art. 9, intitolato all'ambito di
applicazione, prevede anzitutto al I comma per quali categorie di
edifici non siano consentiti gli interventi di ampliamento (in estrema
sintesi: edifici da demolire, ricadenti nei centri storici, in aree
inedificabili, sottoposti a vincoli ovvero a particolari destinazioni),
fissando poi, al comma seguente, il principio che gli ampliamenti
sono consentiti esclusivamente su aree che abbiano una destinazione
d’uso compatibile con quella dell’edificio da ampliare.
2.3.3. D'immediato rilievo, nella fattispecie, è invece quanto stabilito
dal seguente III comma, per il quale "Gli interventi di cui agli articoli
2 e 3 che riguardano la prima casa di abitazione si applicano, fermo
restando quanto previsto dai commi 1 e 2, sin dall’entrata in vigore
della presente legge"; mentre, a sua volta, il IV comma dispone che
gli interventi de quibus "sono subordinati all'esistenza delle opere di
urbanizzazione primaria ovvero al loro adeguamento in ragione del
maggiore carico urbanistico connesso al previsto aumento di volume
o di superficie degli edifici esistenti": ad esclusione, peraltro, "degli
interventi realizzati sulla prima casa di abitazione".
2.3.4. Ancora, il V comma stabilisce che "Fermo restando quanto
previsto dai commi 1, 2, 3 e 4, i comuni entro il termine del 30
ottobre 2009 deliberano, sulla base di specifiche valutazioni di
carattere urbanistico, edilizio, paesaggistico ed ambientale, se o con
quali ulteriori limiti e modalità applicare la normativa di cui agli
articoli 2, 3 e 4".
2.3.5. Inoltre, il VII comma stabilisce che “Le istanze relative agli
interventi di cui agli articoli 2, 3 e 4 devono essere presentate entro
ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge
ed i relativi interventi, ad esclusione di quelli sulla prima casa di
abitazione, non possono iniziare prima del decorso del termine di cui
al comma 5 e comunque non prima del rilascio del titolo edilizio ove
previsto”.
2.3.6. Non è infine inutile soggiungere, per completezza, come l’art.
8 della l.r. 9 ottobre 2009, n. 26, interpretando la ripetuta l.r. 14/09,
abbia stabilito che, per prima casa d’abitazione s’ intendono “le unità
immobiliari in proprietà, usufrutto o altro diritto reale in cui l’avente
titolo, o i suoi familiari, risiedano oppure si obblighino a stabilire la
residenza e a mantenerla per ventiquattro mesi dall’entrata in vigore
della medesima legge regionale 8 luglio 2009, n. 14”.
2.4. Orbene, secondo le ricorrenti, le disposizioni che il Comune di
Padova ha introdotto ai sensi del citato art. 9, V comma, non si
potrebbero comunque applicare agli immobili destinati a prima casa,
e ciò troverebbe conferma nella circolare interpretativa regionale n.
4/2009, in cui viene appunto specificato come la l.r. 14/09 si articoli
in due parti, la prima delle quali, relativa alla prima casa, è necessaria
ed inderogabile, di operatività immediata e generalizzata; l'altra,
flessibile ed eventuale, viene rimessa alle scelte dei Comuni, i quali
possono decidere di non applicare nel proprio territorio le possibilità
offerte dalla legge regionale, oppure di modellarne l'applicazione
sulla base di specifiche valutazioni, eccettuata però appunto la
disciplina riguardante la prima casa di abitazione.
La "prima casa" segna insomma, secondo le ricorrenti, il limite della
competenza comunale: il legislatore regionale l'ha assoggettata alla
disciplina di cui alla l.r. 14/09, che non può essere modificata
dall’Ente territoriale con propri atti regolamentari, per cui la prima
casa gode sempre dell'immediata ed integrale applicazione della L.R.
n. 14/2009.
Così, l'ordinanza di diniego qui impugnata sarebbe illegittima, poiché
ha affermato la prevalenza della disciplina comunale, benché si
trattasse di intervento su prima casa di abitazione.
3.1. Orbene, a prescindere dalle circolari interpretative, la cui
rilevanza è per il giudice affatto marginale, la censura è fondata e va
accolta.
È anzitutto evidente che la l.r. 14/09 ha introdotto una distinta
disciplina degli interventi di ampliamenti per le prime case
d’abitazione, i quali hanno potuto essere effettuati sin dall’entrata in
vigore della legge (art. 9, III comma), e, dunque, senza attendere
l’approvazione comunale delle linee guida, e senza essere ostacolati
dal maggior carico urbanistico da essi determinato (IV comma), il
che varrà ovviamente anche nel caso di strumenti urbanistici in corso
di attuazione.
3.2. La specialità della disciplina à poi ribadita dalla riserva iniziale
contenuta nell’art. 9, V comma, il quale conferma i limiti, stabiliti
dalla stessa legge regionale, al possibile contenuto della disciplina
attuativa comunale: e se ciò appare evidente per i richiami ai
precedenti commi I, II e IV, lo è in anche per quello al III comma.
Invero, se non è necessario attendere l’introduzione delle
disposizioni applicative comunali per ampliare la propria prima casa
d’abitazione, ciò può trovare ragionevole giustificazione soltanto
perché tali disposizioni non potranno disciplinare, e tanto meno
impedire, questi interventi.
3.3. Se si negasse tale conclusione, infatti, si dovrebbe concludere
che tali interventi, dapprima realizzabili e presuntivamente legittimi,
possono cessare di esserlo, dopo l’approvazione delle disposizioni
comunali: e ciò anche in corso d’opera, con le intuitive difficoltà in
caso di varianti.
Si creerebbe in tal modo una disparità di trattamento, in presenza di
presupposti che possono essere del tutto identici, dove l’unico
fattore discriminante è costituito dal momento di presentazione
dell’istanza, premiando così eccessivamente la maggiore reattività del
singolo proprietario: senza dire che il termine di ventiquattro mesi
per presentare l’istanza verrebbe così di fatto disapplicato.
3.4. Si aggiunga che, comunque, anche gli interventi di ampliamento
della prima casa non sono liberi, ma trovano una serie di limitazioni,
o, comunque, una sufficiente disciplina, nelle disposizioni della stessa
l.r. 14/09; mentre il favor che l’ordinamento giuridico ha per la prima
casa di abitazione (si pensi alle norme fiscali in materia), conforta
l’interpretazione sin qui seguita.
4. In conclusione, dunque, agli ampliamenti della prima casa
d’abitazione non si applicano le previsioni integrative di cui all’art. 9,
V comma, l. 14/09: sicché illegittimamente il Comune di Padova,
con il relativo provvedimento 2 agosto 2010, qui impugnato, si è
opposto alla d.i.a. presentata.
5.1. Le ulteriori censure possono essere assorbite e, così, quelle
relative alle specifiche prescrizioni integrative che, secondo
l’Amministrazione, avrebbero precluso la realizzazione
dell’intervento.
5.2. La novità della questione impone l’integrale compensazione delle
spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione
Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo
accoglie parzialmente e, per l’effetto, annulla il provvedimento in
epigrafe impugnato sub a).
Spese e competenze di causa compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio addì 10 marzo 2011
con l'intervento dei signori magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Angelo Gabbricci, Consigliere, Estensore
Brunella Bruno, Referendario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/04/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
