N. 00859/2011 REG.PROV.COLL.
N. 01967/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1967 del 2010, proposto dalla
Berti S.r.l., dalla ditta individuale “Parasiliti Provenza Carmelo”, della società “La Rinascente Srl”, della ditta individuale “Nuova Uppa di Scaranello Adriano”, della Power Beach di Pregnolato Adrea & C S.n.c., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avv.ti Giovanni Daniele Toffanin e Maurizio Scattolin, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, San Marco, 4714;contro
il Comune di Rosolina, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
della deliberazione del Consiglio Comunale di Rosolina n. 40 del 23 giugno 2010, avente ad oggetto: "L.R. 10 luglio 2009, n. 14 <intervento regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire l'utilizzo dell'edilizia sostenibile e modifiche della L.R. 12 luglio 2007 n. 16 in materia di barriere architettoniche> - integrazione alla propria deliberazione n. 41 del 28/7/2009" nonché di tutti gli atti comunque presupposti, connessi e conseguenti, comprese le richieste di integrazione documentale 29/7/2010 prot. n. 5993/13313, 5995/13322, 5990/13319, 5989/13324 e 5998/13325.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 aprile 2011 la dott.ssa Brunella Bruno e uditi per le parti i difensori Toffanin per i ricorrenti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Le società ricorrenti sono titolari di concessioni demaniali marittime ad uso turistico, rilasciate dal Comune di Rosolina, e, con istanze presentate in data 3 aprile 2010, hanno richiesto all’amministrazione comunale la modifica della durata delle suddette concessioni, ai sensi delle previsioni contenute nella l.r. n. 13 del 2010.
Le ricorrenti, infatti, intendono realizzazione alcuni interventi edilizi, con un investimento pari ad euro 2.200.000,00, che, in forza della legge regionale sopra richiamata, legittimano la presentazione delle suddette domande.
A tal fine, le società ricorrenti hanno presentato le domande per ottenere i titoli edilizi necessari per l’esecuzione degli interventi, ai sensi della l.r. n.14 del 2009, nota come “Piano casa Veneto”.
L’art. 4 della l.r. n. 14 del 2009 prevede, in particolare, che: « Fermo restando quanto consentito dagli articoli 1, 2 e 3 è possibile ampliare fino al 20 per cento le attrezzature all’aperto di cui all’allegato S/4 lettera b) e lettera d) numeri 1) e 2) della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33 “Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo”, anche se ricadenti in area demaniale»; la medesima norma dispone, al secondo comma, che “nell’ipotesi in cui gli insediamenti turistici, ricettivi e ricreativi effettuino investimenti nell’ambito degli interventi di cui al comma 1, le concessioni demaniali marittime si intendono prorogate per la durata massima prevista dalle vigenti normative nazionali e regionali”.
Il medesimo testo legislativo, inoltre, prevede, all’art. 9, comma 5, che i Comuni, entro il 30 ottobre 2009 e fermi i limiti prescritti dai precedenti commi della medesima disposizione, “deliberano, sulla base di specifiche valutazioni di carattere urbanistico, edilizio, paesaggistico ed ambientale, se o con quali ulteriori limiti e modalità applicare la normativa di cui agli articoli 2, 3 e 4” e che decorso “inutilmente tale termine la Giunta regionale, entro i successivi quindici giorni, nomina un commissario ad acta con il compito di convocare, entro e non oltre dieci giorni, il consiglio comunale ai fini dell’eventuale adozione del provvedimento”.
In applicazione della suddetta previsione, il Comune di Rosolina, con deliberazione del Consiglio Comunale n.41 del 2009, ha approvato “nel loro insieme le disposizioni contenute nella l.r. n.14/2009” ritenendo di “non aggiungere ulteriori vincoli o limiti all’applicabilità della legge stessa con riferimento alle disposizioni di cui agli artt. 2,3 e 4”.
E’ accaduto, tuttavia, che, con successiva deliberazione - la n. 40 del 23 giugno 2010 – il Consiglio Comunale ha ritenuto di integrare e sostanzialmente modificare la precedente deliberazione, prevedendo, per quanto in questa sede rileva, che “sul territorio comunale, tutti gli interventi ricadenti in area demaniale all’interno dei quadri di ripristino ambientale già individuati dal vigente strumento urbanistico, debbono essere preceduti da un piano urbanistico attuativo redatto ai sensi degli artt. 19 e 20 della l.r. n. 11 del 2004”.
A seguito dell’approvazione della prefata deliberazione, l’amministrazione comunale ha comunicato alle società ricorrenti la sospensione del procedimento avviato con la presentazione delle domande di permesso di costruire, contestualmente richiedendo la formazione e presentazione di un apposito piano urbanistico attuativo.
Le società ricorrenti hanno, dunque, proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, con il quale è stata impugnata la deliberazione del Consiglio Comunale n.40 del 23 giugno 2010 nonché tutti gli atti comunque presupposti, connessi e conseguenti, comprese le richieste di integrazione documentale del 29 luglio 2010, prot. n. 5993/13313, 5995/13322, 5990/13319, 5989/13324 e 5998/13325.
Con il primo motivo di ricorso è stata dedotta la violazione dell’art. 9 comma 5 della l.r. n. 14 del 2009 e censurato il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà, illegittimità manifesta e carenza di motivazione. Nello specifico, la difesa di parte ricorrente, dopo aver evidenziato le peculiarità della disciplina contenuta nella suddetta legge regionale, si sofferma sulla previsione contenuta nell’art. 9, comma 5, sostenendo, tra l’altro, la perentorietà del termine entro il quale, ai sensi di detta disposizione, è consentito ai Comuni di introdurre limitazioni ulteriori rispetto a quelle legislativamente previste. Viene inoltre sottolineato che la deliberazione gravata, in considerazione delle ulteriori previsioni, eccezionali e temporanee, contenute nella legge medesima e, in specie, del limite fissato dall’art. 9 comma 7, produce, di fatto, l’effetto di precludere l’applicazione della legge regionale in argomento, come pure delle disposizioni contenute nella l.r. n.13 del 2010, che prevedono termini perentori per l’istruttoria e la modifica della durata delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico – ricettiva.
Con il secondo motivo di ricorso viene dedotto il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà e per sviamento, in considerazione delle determinazioni già assunte dall’amministrazione comunale con la deliberazione consiliare n. n.41 del 2009 e dell’impossibilità per le società ricorrenti di produrre la documentazione integrativa richiesta nei termini prescritti dalla l.r. n. 13 del 2010.
Il Comune di Rosolina non si è costituito in giudizio per resistere al gravame, a motivo delle scarse disponibilità finanziarie, evidenziate nella deliberazione della Giunta comunale n. 126 del 2 dicembre 2010, trasmessa con nota del 13 gennaio 2011.
Con ordinanza collegiale n. 162 del 1° dicembre 2010 questa Sezione, valutando che le ragioni e le esigenze di parte ricorrente potessero essere tutelate adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito, ne ha disposto la trattazione ai sensi dell’art. 55, comma 10 c.p.a..
All’udienza del 6 aprile 2011 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
1.Il Collegio ritiene di poter procedere direttamente all’esame del merito, non emergendo questioni preliminari rilevabili d’ufficio.
2. Il ricorso è fondato.
2.1 Prioritario ed assorbente risulta, a tal fine, l’esame del primo motivo di ricorso con cui è stata dedotta la violazione dell’art. 9 comma 5 della l.r. n. 14 del 2009 e censurato il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà, illegittimità manifesta e carenza di motivazioni.
Nello specifico, la difesa di parte ricorrente, dopo aver evidenziato le peculiarità della disciplina contenuta nella suddetta legge regionale, con la quale è stato introdotto un regime straordinario allo scopo di consentire il rilancio dell’attività edilizia ed il contestuale miglioramento della qualità architettonica ed edilizia, si sofferma sulla previsione contenuta nell’art. 9, comma 5, sostenendo, tra l’altro, la perentorietà del termine entro il quale, ai sensi di detta disposizione, è consentito ai Comuni introdurre limitazioni ulteriori rispetto a quelle legislativamente previste.
Viene inoltre sottolineato che la deliberazione gravata, in considerazione delle ulteriori previsioni, eccezionali e temporanee, contenute nella legge medesima e, in specie, del limite fissato dall’art. 9 comma 7, produce, di fatto, l’effetto di precludere l’applicazione della legge regionale in argomento, come pure delle disposizioni contenute nella l.r. n.13 del 2010, che prevedono termini perentori per l’istruttoria e per la modifica della durata delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico – ricettiva.
2.2. Come questa Sezione ha già avuto modo di evidenziare, la ratio sottesa all’intervento legislativo regionale è quella di incentivare, in una fase economica altamente critica, il settore dell’edilizia attraverso la promozione degli interventi privati per il recupero e la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente nel territorio regionale ( T.A.R. Veneto, sez. II, 4 giugno 2010, n. 2385).
Nella stessa circolare n. 4 del 29 settembre 2009 emanata del Presidente della Giunta Regionale, contenente note esplicative della legge regionale in argomento, si afferma, peraltro, che la l. r. n. 14 del 2009 “non è una legge urbanistica né edilizia – pur avendo contenuti che incidono significativamente sulla disciplina di queste materie – ma è, prima di tutto, una legge economico-finanziaria che mira a promuovere gli investimenti privati” nel settore.
A tal fine, è stata introdotta una disciplina in larga misura eccezionale, la cui applicazione è temporalmente limitata; l’art. 9, comma 7, in particolare, prevede che le “istanze relative agli interventi di cui agli articoli 2, 3 e 4 devono essere presentate entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge ed i relativi interventi, ad esclusione di quelli sulla prima casa di abitazione, non possono iniziare prima del decorso del termine di cui al comma 5 e comunque non prima del rilascio del titolo edilizio ove previsto”.
La disciplina in esame non manca di coniugare il perseguimento degli obiettivi suddetti e specificati nell’art. 1 con la necessità di evitare uno stravolgimento dell’assetto urbanistico esistente come pure con l’esigenza di garantire l’autonomia comunale nell’esercizio delle funzioni connesse alla gestione del territorio.
A tal fine il legislatore regionale ha introdotto una serie di limitazioni e, inoltre, ad eccezione degli interventi sulle prime case di abitazione – per i quali è prevista l’applicazione immediata della legge – ha rimesso ai Comuni la scelta di introdurre limiti ulteriori all’applicazione della legge in esame sul proprio territorio.
Si osserva, in particolare, che l’art. 9 della l. r. n. 14 del 2009 presenta una struttura lineare, dettando prescrizioni che, con un adeguato livello di dettaglio, specificano i limiti entro i quali opera il regime straordinario introdotto.
Ai fini che in questa sede rilevano, il Collegio deve soffermarsi sulla previsione contenuta nell’art. 9, comma 5^.
La prima parte della prefata disposizione prevede che: «Fermo restando quanto previsto dai commi 1, 2, 3 e 4, i Comuni entro il termine del 30 ottobre 2009 deliberano, sulla base di specifiche valutazioni di carattere urbanistico, edilizio, paesaggistico ed ambientale, se o con quali ulteriori limiti e modalità applicare la normativa di cui agli articoli 2, 3 e 4». E’ previsto, inoltre, che decorso “inutilmente tale termine la Giunta regionale, entro i successivi quindici giorni, nomina un commissario ad acta con il compito di convocare, entro e non oltre dieci giorni, il consiglio comunale ai fini dell’eventuale adozione del provvedimento”.
Con tale disposizione, dunque, il legislatore regionale ha inteso assicurare – come, peraltro, chiarito anche stessa circolare n. 4 del 29 settembre 2009, sopra richiamata – una manifestazione di volontà esplicita da parte Comune in merito all’applicabilità o meno delle misure straordinarie previste dalla legge regionale.
Il Comune, infatti, sulla base di specifiche valutazioni – che l’amministrazione è certamente tenuta ad esplicitare nella motivazione della deliberazione – può escludere in tutto o in parte l’applicazione della disciplina in argomento oppure modellarne l’applicazione.
La disposizione sopra richiamata, inoltre, prevede che la deliberazione de qua debba essere approvata entro il 30 ottobre 2009; in difetto di tale adempimento, infatti, è prevista la nomina, da parte della Giunta regionale, di un commissario per la convocazione del Consiglio Comunale.
La legge regionale nulla esplicita in ordine alla possibilità per i Consigli Comunali di intervenire con successive deliberazioni, al fine di modificare o integrare le determinazioni assunte con la deliberazione iniziale.
La questione, dunque, non può che essere definita in via interpretativa.
Non ignora il Collegio le difficoltà connesse all’applicazione di una disciplina nuova e complessa – peraltro evidenziate anche da attenta dottrina – che potrebbero quanto meno giustificare l’opportunità di assicurare interventi correttivi da parte dei Comuni. Anche l’assenza di un intervento espresso potrebbe essere addotta per corroborare tale opzione.
Un’attenta e rigorosa analisi induce, tuttavia, ad una diversa ricostruzione ermeneutica.
Depongono nel senso della preclusione all’adozione di successive deliberazioni, in primo luogo, esigenze di certezza del diritto, alle quali si associa anche la tutela dell’affidamento e la necessità di evitare il rischio di disparità di trattamento.
Tali principi costituiscono riferimento di particolare rilevo nell’interpretazione della normativa in esame, in specie considerando l’applicazione temporalmente limitata delle disposizioni in argomento e, dunque, la necessità di evitare la compressione dell’efficacia di tale disciplina per effetto di determinazioni successive, assunte, peraltro, in un arco temporale relativamente breve.
E’ necessario, in altri termini, assicurare un quadro di riferimento certo, stabile e tempestivo, idoneo a consentire agli interessati l’effettuazione degli adempimenti previsti nel termine prescritto.
Tali argomenti, unitamente alla perentorietà del termine fissato dall’art. 9, comma 5 – perentorietà comprovata, peraltro, dalla stessa formulazione della disposizione in esame che, come sopra evidenziato, prevede la nomina di un commissario nell’ipotesi in cui i Comuni non provvedano nel termine prescritto – inducono ad escludere, ad avviso di questo giudice, che i Comuni, adottata la deliberazione prevista ed operate le scelte ritenute opportune sulle base delle specifiche valutazioni indicate nella disposizione medesima, possano, attraverso nuove e non tempestive deliberazioni, apportare delle modifiche, specie ove, come nella fattispecie oggetto di giudizio, tali ripensamenti incidano nel senso di limitare l’applicazione delle disposizioni in esame.
2.3 Ora, in applicazione dell’art. 9, comma 5, il Consiglio Comunale di Rosolina ha approvato, all’unanimità dei presenti, la deliberazione n.41 del 28 luglio 2009, con la quale, per quanto in questa sede rileva, ha disposto l’integrale recepimento della normativa di cui agli articoli 2, 3 e 4 della l.r. n. 14 del 2009, precisando “di non aggiungere, per quanto in premessa specificato, ulteriori vincoli o limiti all’applicabilità della legge, con specifico riferimento alle disposizioni di cui agli artt. 2,3, e 4 della stessa”.
Le società ricorrenti hanno presentato le istanze volte ad ottenere i titoli edilizi necessari all’esecuzione degli interventi programmati e tali istanze sono state formulate proprio ai sensi delle disposizioni della l.r. n. 14 del 2009 sopra richiamate che consentono, oltre agli interventi sugli edifici che sorgono su aree demaniali o vincolate ad uso pubblico, anche interventi per favorire la riqualificazione degli insediamenti turistico ricettivi.
Da quanto sopra esposto emerge che illegittimamente il Consiglio Comunale di Rosolina ha proceduto, con la deliberazione gravata – approvata quando il termine perentorio prescritto dall’art. 9, comma 5 era ormai decorso – a modificare le determinazioni assunte con la precedente deliberazione, introducendo limiti originariamente non previsti e, nello specifico, subordinando “gli interventi ricadenti in area demaniale all’interno dei quadri di ripristino ambientale già individuati dal vigente strumento urbanistico”, alla predisposizione di “un piano urbanistico attuativo redatto ai sensi degli artt. 19 e 20 della l.r. n. 11 del 2004”.
La censura è, dunque, per le considerazioni sopra svolte, fondata.
L’ulteriore censura dedotta può essere, invece, assorbita, non potendo derivare alle ricorrenti alcuna utilità ulteriore rispetto a quella già conseguita in esito alle considerazioni sopra svolte.
3. Il Collegio deve, infine, soffermarsi sull’impugnazione, tra gli atti connessi e conseguenti alla deliberazione gravata, delle note del 29 luglio 2010, prot. n. 5993/13313, 5995/13322, 5990/13319, 5989/13324 e 5998/13325.
Con tali note il Responsabile del Settore VIII- Ufficio Demanio Marittimo turistico ricreativo- ha richiesto alle ricorrenti un’integrazione documentale e, nello specifico, la presentazione della documentazione prevista dall’allegato S/2 della l.r. n.33 del 2002, in relazione al procedimento avviato con la presentazione delle istanze ai sensi dell’art. 5 della l.r. n.13 del 2010, evidenziando, peraltro, la pendenza di un giudizio innanzi alla Corte Costituzionale avente ad oggetto proprio la legittimità di tale disposizione.
L’impugnazione di tali note è palesemente inammissibile in quanto generica ed in quanto non si ravvisa, né è stato evidenziato e dettagliato dalla difesa delle ricorrenti, alcun nesso di consequenzialità tra la deliberazione gravata ed il contenuto delle stesse, in relazione al quale tutte le censure dedotte si palesano non pertinenti.
Si osserva, peraltro, che la difesa della ricorrente ha depositato, in data 18 febbraio 2011, la documentazione trasmessa dalle società ricorrenti all’VIII Settore del Comune di Rosolina, a riscontro delle richieste di integrazione di cui alle suddette note.
Per le suesposte considerazioni il ricorso va in parte dichiarato inammissibile e per la restante parte va accolto e, per effetto, la deliberazione del Consiglio Comunale gravata va annullata, impregiudicate le determinazioni che l’amministrazione comunale intenderà assumere in relazione al procedimento avviato con la presentazione delle istanze di modifica della concessione demaniale ai sensi della l.r. n.13 del 2010, procedimento estraneo al thema decidendum della presente pronuncia.
4. In considerazione della novità delle questioni trattate e delle incertezze interpretative sopra evidenziate, il Collegio ritiene sussistenti giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e delle competenze di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso proposto, in parte lo dichiara inammissibile, per la restante parte lo accoglie e, per l’effetto, annulla la deliberazione del Consiglio Comunale n. 40 del 23 giugno 2010.
Spese e competenze di causa compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2011 con l'intervento dei magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Angelo Gabbricci, Consigliere
Brunella Bruno, Referendario, Estensore
| L'ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/05/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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